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Universidad Austral brinda informe comparativo de DNU
12 de noviembre de 2024
| A raíz del debate en la Cámara de Diputados para reformar la Ley de DNU |
| Hace pocas semanas empezó en nuestro país un proceso muy importante desde el punto de vista institucional: se está debatiendo en el Congreso una posible reforma a la Ley 26.122. De hecho, en el día de hoy está previsto que se trate el proyecto que tuvo dictamen en la Cámara de Diputados el 30 de octubre. En este contexto, desde el Observatorio de Decretos Sujetos a Control Legislativo (ODCL) de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral, invitamos a reflexionar acerca de los puntos centrales vinculados a ese debate [1]. ¿Por qué es tan relevante la ley 26.122? La norma reglamenta el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional (CN) y regula el trámite y los alcances del control que el Congreso realiza sobre los Decretos “legislativos” que dicta el Presidente de la Nación, entre ellos, los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) incorporados al texto constitucional en la reforma de 1994. ¿Qué significa eso? Básicamente, se trata de una ley que regula ni más ni menos que las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en materia de facultades normativas, algo que no es neutro en términos institucionales, pues influye en la dinámica del funcionamiento del principio de separación de los poderes con frenos y contrapesos. En efecto, ¿qué procedimiento hay que seguir luego de que el Presidente use excepcionalmente las facultades del Congreso en los casos previstos por la CN? ¿Cuándo entran en vigencia los DNU? ¿Cuál es el alcance del control que hacen las Cámaras del Congreso? ¿Tienen que rechazarlo las dos Cámaras para que el DNU se vea privado de efectos o con una sola es suficiente? ¿Qué pasa si una de ellas, o incluso ambas, guardan silencio? ¿Si el DNU es rechazado por las Cámaras, qué pasa con los derechos que los particulares puedan haber adquirido a su amparo mientras estuvo vigente? Estos son tan solo algunos de los interrogantes que la CN no responde, cuya definición fue confiada por los constituyentes al Congreso y pueden –o no– tener respuesta clara en la Ley que reglamenta el artículo 99, inciso 3, de la CN. ¿Qué establece actualmente la Ley 26.122? Antes de la sanción de la Ley 26.122 en el año 2006, hubo un intento en el Senado[2] y otro en la Cámara de Diputados[3] para la sanción de leyes reglamentarias más exigentes que la ley 26.122. Además de estos proyectos con dictamen de las Comisiones respectivas, se debatieron distintas propuestas con un régimen más estricto de control cuyo objetivo era limitar el uso por parte del Presidente de este tipo de decretos[4], como los DNU, en los que el Poder Ejecutivo utiliza excepcionalmente facultades legislativas que son propias del Congreso.Se propuso establecer un plazo expreso y determinado para que las Cámaras se pronuncien, vencido el cual, si no lo trataban, el decreto se veía privado de efectos. También se postuló que cuando una sola de las Cámaras rechazara un decreto, éste quedara derogado de manera automática, incluso con efectos retroactivos, aun cuando la otra hubiera guardado silencio o lo hubiera aprobado expresamente.No fue ese, sin embargo, el régimen plasmado finalmente en la Ley 26.122 tal como fue sancionada durante el gobierno de Néstor Kirchner en el año 2006. Al contrario, el régimen aprobado –y que todavía rige hoy– estableció un sistema bien distinto. En efecto, con la ley 26.122 actualmente vigente:Los DNU entran en vigencia como las leyes, desde la fecha que establezcan o a los 8 días de su publicación (art. 17), y permanecen vigentes hasta tanto las dos Cámaras del Congreso lo rechacen expresamente (art. 24). Aun cuando el texto constitucional (art. 99 inc. 3) exige un pronunciamiento expreso e inmediato de las Cámaras los arts. 20 y 21 de la ley no establecen un plazo expreso y determinado dentro del cual las Cámaras del Congreso deben tratar los DNU, vencido el cual, ante su falta de tratamiento, este pierda efectos.Si una de las Cámaras rechaza el DNU, pero la otra lo aprueba, o bien guarda silencio, ese DNU se mantiene vigente a pesar de contar con el rechazo de una de ellas (art. 24).Si un DNU es rechazado por ambas Cámaras, el efecto es su derogación, quedando a salvo los derechos adquiridos (art. 24) .¿Cómo ha funcionado el régimen de la ley 26.122 en la práctica institucional? Con este diseño, como ya destacamos en el primer Informe del ODCL [5], la práctica institucional de los últimos 18 años ha demostrado que la Ley 26.122 favorece un control laxo, poco riguroso y permisivo por parte del Congreso respecto de los DNU que dicta el Presidente de la Nación[6]. En cuanto a la práctica del Poder Ejecutivo, desde la entrada en vigencia de la reforma constitucional en agosto de 1994 hasta la fecha se dictaron un total de 927 DNU. De ese total, 503 fueron previos a la sanción de la Ley 26.122 y 424 DNU se dictaron desde agosto del año 2006 –cuando entró en vigencia la ley– hasta nuestros días. El detalle, por Presidente, es el siguiente: |
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| ¿Cómo funcionó el control del Congreso respecto de estos DNU en los términos de lo dispuesto por la Ley 26.122? De ese total de 424 DNU dictados desde agosto del año 2006 hasta la fecha (12/11/2024), solo 6 (seis) cuentan con rechazo por parte de alguna de las Cámaras del Congreso y únicamente el DNU 656/24 tuvo recientemente un doble rechazo de ambas Cámaras y se vio -por ello- privado de efectos en los términos de la Ley 26.122. Esta escasa cantidad de DNU con rechazos de las Cámaras del Congreso, sumado a que la gran mayoría de todos los DNU dictados desde la entrada en vigencia de la Ley 26.122 no tuvo tratamiento en ambas Cámaras[7], y al hecho de que solo uno de todos esos decretos se vió privado de efectos en los términos de su artículo 24, es la prueba más clara de que su diseño es defectuoso y funcional al dictado de los DNU por parte del Poder Ejecutivo.Una reforma como la que actualmente se debate en la Cámara de Diputados es por ello necesaria. En tal sentido, creemos que es necesario y conveniente que, a fin de facilitar el control legislativo por parte del Congreso y evitar desbordes del Poder Ejecutivo, se establezca que el rechazo de una sola de las Cámaras baste para derogar los decretos de necesidad y urgencia, estableciendo asimismo un plazo para que ambas Cámaras se pronuncien, expirado el cual se produzca la caducidad de tales decretos. ¿Qué propone el dictamen de mayoría que será tratado hoy por Diputados? El proyecto con dictamen de mayoría que hoy se tratará va en la línea antes indicada, en tanto establece que:Los DNU perderán vigencia si no fueran aprobados mediante resolución de ambas Cámaras del Congreso en un plazo de noventa (90) días corridos contados desde su publicación. Cuando los DNU sean dictados durante el periodo de receso parlamentario las Cámaras podrán abocarse a su expreso e inmediato tratamiento conforme al artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional.El rechazo del DNU por alguna de las Cámaras del Congreso implica su derogación, aunque sigue dejando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.La prohibición para el Presidente de que, ante el rechazo de un DNU, pueda dictar otro análogo en el mismo período parlamentario. Anexo: A continuación, el detalle de los DNU por Presidente antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 26.122. |
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| [1] El Observatorio de Decretos sujetos a Control Legislativo (ODCL) de la Universidad Austral (UA) tiene como finalidad principal confeccionar estadísticas y bases de datos objetivos sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo (PEN) y su control por parte del Congreso de la Nación (Congreso), para poder así analizar, estudiar y evaluar críticamente la práctica institucional de estos dos poderes del Estado en la República Argentina. Pueden consultarse los informes publicados en la web: https://www.austral.edu.ar/derecho/observatorio-de-decretos-sujetos-a-control-legislativo-odcl/ [2] Durante 1999, en el ámbito de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado, se intentó unificar en un proyecto de ley las distintas propuestas presentadas por los senadores para regular el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente (S-1647/98 de Romero Feris, S-1732/98 de Yoma, S-36/99 de Molinari Romero, S-439/99 de López, S-1070/99 de Alasino y S-157/99 de Galván). Este proyecto de ley obtuvo dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales el 20 de julio de 1999 pero no fue tratado por el Senado (Orden del día 548/99). Cfr. Santiago, Alfonso y Thury Cornejo, Valentín, Tratado sobre la delegación legislativa. Régimen constitucional antes, durante y después de la reforma constitucional, Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2003, p. 463. [3] El 9 de mayo de 2001 la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados firmó un dictamen de mayoría y 4 dictámenes de minoría teniendo en consideración los proyectos presentados por los diputados Gómez Diez y Folloni (330-D-2000), Natale (2130-D-2000), Fernández de Kirchner (6876-D-2000), Torres Molina (359-D-2001), Picheto y Baladrón (995-D-2001), Stolbitzer y otros (1136-D-2001), conforme el Orden del Día 1949/2001. El dictamen también aclara que se han tenido a la vista los proyectos de los diputados Carrió y Curletti de Wajsfeld; Polino; Godoy; Gonzalez Cabañas y Díaz Colodrero; y Soria y otros. [4] De hecho, éste era el tenor de los proyectos S-712/06 de Rodolfo Terragno, S-2183/05 de Negre de Alonso, S-33/06 de Sanz, S-2076/06 de Gomez Diez y Salvatori y S-2166/05 de Giustiniani, entre otros, que fueron presentados y debatidos en el Congreso al sancionarse la Ley 26.122.[5] Cfr. ODCL, “Balance comparativo de los DNU desde 1994 hasta el fin del mandato de Alberto Fernández (10 de diciembre de 2023)”, 18/03/2024, disponible online en https://www.austral.edu.ar/wp-content/uploads/2024/03/DNU-Informe-profesores-UA-Balance-y-comparativos-desde-la-Reforma-del-94-hasta-diciembre-de-2023.pdf?x50421&x50421. [6] Cfr. asimismo Santiago, Alfonso (h) – Veramendi, Enrique – Castro Videla, Santiago, El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo, La Ley, Buenos Aires, 2019, en especial capítulo IV. [7] Cfr. Santiago, Alfonso (h) – Veramendi, Enrique – Castro Videla, Santiago, El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo, op. cit.,, p. 157. |
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El Niño azota a las Cataratas del Iguazú
Las inclemencias meteorológicas provocadas por el avance del fenómeno El Niño obligaron a mantener cerrado el paso hacia la Garganta del Diablo en el Parque Nacional Iguazú. Como medida preventiva frente a las previsiones de lluvias intensas en la cuenca, las autoridades dispusieron el desmonte completo de las pasarelas metálicas para evitar eventuales daños estructurales causados por la fuerte suba del nivel del río.
Las labores de retiro del tendido demandaron unos 40 días de trabajo coordinado entre la Administración de Parques Nacionales y la empresa concesionaria Iguazú Argentina. La decisión técnica se tomó luego de registrar un caudal que alcanzó los 6.580 metros cúbicos por segundo, cifra que superó holgadamente los márgenes de seguridad tras registrarse acumulados superiores a los 300 milímetros en cuencas del sur de Brasil.
El cierre afecta de manera exclusiva al mirador principal, mientras que el resto de los circuitos del Área Cataratas continúan funcionando con normalidad. Las crecientes extraordinarias provenientes de las cuencas superiores motivaron esta acción coordinada para resguardar la integridad física de los visitantes y del personal que se desempeña en el predio.
El monitoreo constante y las perspectivas de reapertura
Hasta el momento no se estableció una fecha precisa para habilitar nuevamente el acceso al emblemático salto de agua. El monitoreo hidrológico constante determinará los pasos a seguir, considerando las alertas que anticipan crecidas extraordinarias para los meses de septiembre y octubre. La reposición del paseo dependerá de la estabilización del caudal y la evolución de las precipitaciones en la región.
Pese a las restricciones operativas temporales, el predio natural obtuvo un destacado reconocimiento al ser posicionado por la revista Condé Nast Traveler como el segundo parque más bello del planeta. La reserva conserva más de 67.000 hectáreas de Selva Paranaense y cobija un imponente conjunto de 275 saltos de agua.
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Malvinas: La Rosada cuestiona al Reino Unido y escala la tensión
El Gobierno manifestó su rechazo a la guía que presentó el Reino Unido para proteger a las empresas que operen en las Islas Malvinas, en medio de las tensiones que crecen entre los británicos y la Argentina por las sanciones que anunció Javier Milei.
A través de un comunicado, la Cancillería expresó “su más enérgico rechazo” a la publicación que realizó el gobierno británico titulada “Haciendo negocios con las Islas Malvinas”. En este escrito, apuntan a que se pueda promover la actividad comercial e hidrocarburífera en la zona del archipiélago como de las islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur, así como sus espacios marítimos.
“La República Argentina reafirma categóricamente que los citados archipiélagos y espacios marítimos e insulares correspondientes son parte integrante de su territorio nacional y se encuentran ilegítimamente ocupados por el Reino Unido”, señaló el escrito que envió el Ministerio de Relaciones Exteriores.
El documento británico, difundido por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Commonwealth y Desarrollo (FCDO) del gobierno de Londres, sostiene que la legislación argentina no tiene aplicación dentro de las islas ni sobre las compañías o personas que realizan negocios allí. “Argentina no ejerce soberanía ni jurisdicción sobre las Islas Falkland (SIC)”, afirma el texto.
Además, descarta que tribunales fuera de Argentina puedan ejecutar válidamente las medidas que Buenos Aires adopte, y traza tres líneas de acción para las empresas: declara legítimas las actividades reguladas por la legislación de las islas, recomienda asesoramiento legal independiente a quienes reciban presiones de las autoridades argentinas, y ofrece intervención directa del gobierno británico cuando alguna compañía o proveedor enfrente ese tipo de presiones en un tercer país.
La Argentina presentó notas de protesta ante los embajadores del Reino Unido e Israel por el avance del proyecto petrolero Sea Lion en Malvinas.
La Argentina presentó notas de protesta ante los embajadores del Reino Unido e Israel por el avance del proyecto petrolero Sea Lion en Malvinas.
Como respuesta a esto, la Cancillería argentina convocó a los embajadores del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y del Estado de Israel para hacerles entrega en mano de notas de protesta formal.
El principal reclamo es el avance del proyecto “Sea Lion” y la totalidad de los actos conexos: la emisión de normativas que Buenos Aires considera ilegítimas, las licencias otorgadas de manera unilateral, los llamados a contratar proveedores y los incentivos comerciales impulsados por el gobierno británico.
Según el comunicado oficial, estas acciones vulneran la Resolución 31/49 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU), que insta a ambos países a abstenerse de introducir modificaciones unilaterales en la situación de las islas mientras la disputa de soberanía permanezca pendiente de resolución.
El proyecto Sea Lion es el eje central del conflicto. Se trata de un yacimiento de petróleo en aguas profundas ubicado a unos 220 kilómetros (140 millas) al norte del archipiélago, cuya explotación está en manos del consorcio formado por Rockhopper Exploration Plc —de origen británico— y Navitas Petroleum Lp —de origen israelí—. Ambas compañías anunciaron lo que denominaron una “Decisión Final de Inversión”, y el proyecto contempla extraer en una primera fase 170 millones de barriles.
El consorcio prevé iniciar la extracción en 2028. La administración Milei calificó ese yacimiento como “un peligro claro e inmediato” para los intereses del país, al tiempo que señaló que las licencias bajo las cuales operan estas firmas son ilegítimas por carecer de autorización del Estado argentino.
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Tensión por Malvinas: Reino Unido protegerá a las empresas en las islas
Gran Bretaña escala la tensión con la Argentina y ofrece apoyo a las empresas que operan en Malvinas. Se trata de la primera medida oficial británica, luego del endurecimiento las sanciones para las empresas que se dediquen a la extracción de petróleo en las islas.
La publicación, titulada “Doing business with the Falkland Islands” (“Haciendo negocios con las Islas Falkland”), es la primera respuesta oficial británica después de que Javier Milei anunciara un endurecimiento de las sanciones para las empresas y proveedores vinculados a la extracción de petróleo y a la actividad pesquera en el archipiélago.
El mandatario había firmado un DNU en ese sentido y prometió enviar al Congreso proyectos de ley para reforzar las restricciones, aunque hasta este martes esas iniciativas no habían llegado al Parlamento.
La guía afirma que “el Gobierno del Reino Unido apoya toda actividad económica legítima en las Islas Falkland y celebra el interés y la participación continuos del sector privado”. Está dirigida a las empresas que desarrollen actividades comerciales, que suministren bienes o servicios al archipiélago, o que participen de cualquier modo en el desarrollo de su economía, incluida la explotación de sus recursos naturales.
“El Gobierno del Reino Unido apoya plenamente el derecho de los habitantes de las Islas Falkland a regular su economía y desarrollar sus recursos naturales, incluidos los hidrocarburos, en beneficio económico propio. Esto constituye una parte integral de su derecho a la autodeterminación”, sostiene el texto oficial.
Sobre la soberanía, el documento repite la postura histórica de Londres: “Las Islas Falkland son un Territorio Británico de Ultramar. El Gobierno del Reino Unido no tiene ninguna duda sobre la soberanía del Reino Unido sobre las Islas Falkland y las áreas marítimas circundantes. No discutiremos la soberanía a menos que y hasta que los isleños así lo deseen”.
Y agrega que “las Islas Falkland han sido administradas pacífica y eficazmente por el Reino Unido desde 1833, salvo una breve interrupción en 1982. Argentina no ejerce soberanía ni jurisdicción sobre las Islas Falkland. La legislación argentina no se aplica dentro de las Islas”.
El texto también advierte que las compañías podrían recibir notificaciones judiciales de la Argentina, pero les resta peso: “La posición del Gobierno británico es que Argentina no tiene derecho a ejercer jurisdicción sobre las Islas Falkland ni a aplicar su legislación interna dentro de las Islas, ni tampoco respecto de empresas o particulares que desarrollen actividades comerciales en las Islas o vinculadas con ellas”.
Sobre las sanciones impulsadas por gobiernos anteriores y ahora reactivadas por Milei, sostiene que esas medidas “no han impedido que los habitantes de las Islas desarrollen una economía exitosa” pese a estar vigentes desde hace años.
El Reino Unido ofrece además asesoramiento a las empresas que reciban amenazas legales desde la Argentina —aclarando que no se trata de asesoramiento jurídico formal— y pone a disposición a la Oficina de Asuntos Exteriores, Commonwealth y Desarrollo (FCDO) para intervenir directamente ante terceros países en caso de que una compañía vinculada a las islas sea presionada por sus negocios allí.
El giro de Milei incluye trabas administrativas para operar en el territorio continental —como el veto a futuros contratos en Vaca Muerta— y también avanzó en la Justicia: este martes el fiscal Carlos Stornelli imputó a varios directivos de las empresas sancionadas por el Gobierno argentino.
La tensión también está atravesada por las declaraciones de Donald Trump, que en las últimas semanas utilizó la disputa por Malvinas para presionar al gobierno laborista británico por su bajo aporte económico a la OTAN, y llegó a decir que podría revisar la posición de neutralidad de Washington en el conflicto. Consultado sobre la posibilidad de una nueva confrontación bilateral como la de 1982, Trump respondió: “Estoy seguro de que me llamarán para intervenir en ese desastre potencial, pero si lo hacen, probablemente podré solucionarlo”. (TN)
