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Universidad Austral brinda informe comparativo de DNU
12 de noviembre de 2024
| A raíz del debate en la Cámara de Diputados para reformar la Ley de DNU |
| Hace pocas semanas empezó en nuestro país un proceso muy importante desde el punto de vista institucional: se está debatiendo en el Congreso una posible reforma a la Ley 26.122. De hecho, en el día de hoy está previsto que se trate el proyecto que tuvo dictamen en la Cámara de Diputados el 30 de octubre. En este contexto, desde el Observatorio de Decretos Sujetos a Control Legislativo (ODCL) de la Facultad de Derecho de la Universidad Austral, invitamos a reflexionar acerca de los puntos centrales vinculados a ese debate [1]. ¿Por qué es tan relevante la ley 26.122? La norma reglamenta el artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional (CN) y regula el trámite y los alcances del control que el Congreso realiza sobre los Decretos “legislativos” que dicta el Presidente de la Nación, entre ellos, los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) incorporados al texto constitucional en la reforma de 1994. ¿Qué significa eso? Básicamente, se trata de una ley que regula ni más ni menos que las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en materia de facultades normativas, algo que no es neutro en términos institucionales, pues influye en la dinámica del funcionamiento del principio de separación de los poderes con frenos y contrapesos. En efecto, ¿qué procedimiento hay que seguir luego de que el Presidente use excepcionalmente las facultades del Congreso en los casos previstos por la CN? ¿Cuándo entran en vigencia los DNU? ¿Cuál es el alcance del control que hacen las Cámaras del Congreso? ¿Tienen que rechazarlo las dos Cámaras para que el DNU se vea privado de efectos o con una sola es suficiente? ¿Qué pasa si una de ellas, o incluso ambas, guardan silencio? ¿Si el DNU es rechazado por las Cámaras, qué pasa con los derechos que los particulares puedan haber adquirido a su amparo mientras estuvo vigente? Estos son tan solo algunos de los interrogantes que la CN no responde, cuya definición fue confiada por los constituyentes al Congreso y pueden –o no– tener respuesta clara en la Ley que reglamenta el artículo 99, inciso 3, de la CN. ¿Qué establece actualmente la Ley 26.122? Antes de la sanción de la Ley 26.122 en el año 2006, hubo un intento en el Senado[2] y otro en la Cámara de Diputados[3] para la sanción de leyes reglamentarias más exigentes que la ley 26.122. Además de estos proyectos con dictamen de las Comisiones respectivas, se debatieron distintas propuestas con un régimen más estricto de control cuyo objetivo era limitar el uso por parte del Presidente de este tipo de decretos[4], como los DNU, en los que el Poder Ejecutivo utiliza excepcionalmente facultades legislativas que son propias del Congreso.Se propuso establecer un plazo expreso y determinado para que las Cámaras se pronuncien, vencido el cual, si no lo trataban, el decreto se veía privado de efectos. También se postuló que cuando una sola de las Cámaras rechazara un decreto, éste quedara derogado de manera automática, incluso con efectos retroactivos, aun cuando la otra hubiera guardado silencio o lo hubiera aprobado expresamente.No fue ese, sin embargo, el régimen plasmado finalmente en la Ley 26.122 tal como fue sancionada durante el gobierno de Néstor Kirchner en el año 2006. Al contrario, el régimen aprobado –y que todavía rige hoy– estableció un sistema bien distinto. En efecto, con la ley 26.122 actualmente vigente:Los DNU entran en vigencia como las leyes, desde la fecha que establezcan o a los 8 días de su publicación (art. 17), y permanecen vigentes hasta tanto las dos Cámaras del Congreso lo rechacen expresamente (art. 24). Aun cuando el texto constitucional (art. 99 inc. 3) exige un pronunciamiento expreso e inmediato de las Cámaras los arts. 20 y 21 de la ley no establecen un plazo expreso y determinado dentro del cual las Cámaras del Congreso deben tratar los DNU, vencido el cual, ante su falta de tratamiento, este pierda efectos.Si una de las Cámaras rechaza el DNU, pero la otra lo aprueba, o bien guarda silencio, ese DNU se mantiene vigente a pesar de contar con el rechazo de una de ellas (art. 24).Si un DNU es rechazado por ambas Cámaras, el efecto es su derogación, quedando a salvo los derechos adquiridos (art. 24) .¿Cómo ha funcionado el régimen de la ley 26.122 en la práctica institucional? Con este diseño, como ya destacamos en el primer Informe del ODCL [5], la práctica institucional de los últimos 18 años ha demostrado que la Ley 26.122 favorece un control laxo, poco riguroso y permisivo por parte del Congreso respecto de los DNU que dicta el Presidente de la Nación[6]. En cuanto a la práctica del Poder Ejecutivo, desde la entrada en vigencia de la reforma constitucional en agosto de 1994 hasta la fecha se dictaron un total de 927 DNU. De ese total, 503 fueron previos a la sanción de la Ley 26.122 y 424 DNU se dictaron desde agosto del año 2006 –cuando entró en vigencia la ley– hasta nuestros días. El detalle, por Presidente, es el siguiente: |
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| ¿Cómo funcionó el control del Congreso respecto de estos DNU en los términos de lo dispuesto por la Ley 26.122? De ese total de 424 DNU dictados desde agosto del año 2006 hasta la fecha (12/11/2024), solo 6 (seis) cuentan con rechazo por parte de alguna de las Cámaras del Congreso y únicamente el DNU 656/24 tuvo recientemente un doble rechazo de ambas Cámaras y se vio -por ello- privado de efectos en los términos de la Ley 26.122. Esta escasa cantidad de DNU con rechazos de las Cámaras del Congreso, sumado a que la gran mayoría de todos los DNU dictados desde la entrada en vigencia de la Ley 26.122 no tuvo tratamiento en ambas Cámaras[7], y al hecho de que solo uno de todos esos decretos se vió privado de efectos en los términos de su artículo 24, es la prueba más clara de que su diseño es defectuoso y funcional al dictado de los DNU por parte del Poder Ejecutivo.Una reforma como la que actualmente se debate en la Cámara de Diputados es por ello necesaria. En tal sentido, creemos que es necesario y conveniente que, a fin de facilitar el control legislativo por parte del Congreso y evitar desbordes del Poder Ejecutivo, se establezca que el rechazo de una sola de las Cámaras baste para derogar los decretos de necesidad y urgencia, estableciendo asimismo un plazo para que ambas Cámaras se pronuncien, expirado el cual se produzca la caducidad de tales decretos. ¿Qué propone el dictamen de mayoría que será tratado hoy por Diputados? El proyecto con dictamen de mayoría que hoy se tratará va en la línea antes indicada, en tanto establece que:Los DNU perderán vigencia si no fueran aprobados mediante resolución de ambas Cámaras del Congreso en un plazo de noventa (90) días corridos contados desde su publicación. Cuando los DNU sean dictados durante el periodo de receso parlamentario las Cámaras podrán abocarse a su expreso e inmediato tratamiento conforme al artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional.El rechazo del DNU por alguna de las Cámaras del Congreso implica su derogación, aunque sigue dejando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia.La prohibición para el Presidente de que, ante el rechazo de un DNU, pueda dictar otro análogo en el mismo período parlamentario. Anexo: A continuación, el detalle de los DNU por Presidente antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 26.122. |
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| [1] El Observatorio de Decretos sujetos a Control Legislativo (ODCL) de la Universidad Austral (UA) tiene como finalidad principal confeccionar estadísticas y bases de datos objetivos sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo (PEN) y su control por parte del Congreso de la Nación (Congreso), para poder así analizar, estudiar y evaluar críticamente la práctica institucional de estos dos poderes del Estado en la República Argentina. Pueden consultarse los informes publicados en la web: https://www.austral.edu.ar/derecho/observatorio-de-decretos-sujetos-a-control-legislativo-odcl/ [2] Durante 1999, en el ámbito de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado, se intentó unificar en un proyecto de ley las distintas propuestas presentadas por los senadores para regular el funcionamiento de la Comisión Bicameral Permanente (S-1647/98 de Romero Feris, S-1732/98 de Yoma, S-36/99 de Molinari Romero, S-439/99 de López, S-1070/99 de Alasino y S-157/99 de Galván). Este proyecto de ley obtuvo dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales el 20 de julio de 1999 pero no fue tratado por el Senado (Orden del día 548/99). Cfr. Santiago, Alfonso y Thury Cornejo, Valentín, Tratado sobre la delegación legislativa. Régimen constitucional antes, durante y después de la reforma constitucional, Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2003, p. 463. [3] El 9 de mayo de 2001 la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados firmó un dictamen de mayoría y 4 dictámenes de minoría teniendo en consideración los proyectos presentados por los diputados Gómez Diez y Folloni (330-D-2000), Natale (2130-D-2000), Fernández de Kirchner (6876-D-2000), Torres Molina (359-D-2001), Picheto y Baladrón (995-D-2001), Stolbitzer y otros (1136-D-2001), conforme el Orden del Día 1949/2001. El dictamen también aclara que se han tenido a la vista los proyectos de los diputados Carrió y Curletti de Wajsfeld; Polino; Godoy; Gonzalez Cabañas y Díaz Colodrero; y Soria y otros. [4] De hecho, éste era el tenor de los proyectos S-712/06 de Rodolfo Terragno, S-2183/05 de Negre de Alonso, S-33/06 de Sanz, S-2076/06 de Gomez Diez y Salvatori y S-2166/05 de Giustiniani, entre otros, que fueron presentados y debatidos en el Congreso al sancionarse la Ley 26.122.[5] Cfr. ODCL, “Balance comparativo de los DNU desde 1994 hasta el fin del mandato de Alberto Fernández (10 de diciembre de 2023)”, 18/03/2024, disponible online en https://www.austral.edu.ar/wp-content/uploads/2024/03/DNU-Informe-profesores-UA-Balance-y-comparativos-desde-la-Reforma-del-94-hasta-diciembre-de-2023.pdf?x50421&x50421. [6] Cfr. asimismo Santiago, Alfonso (h) – Veramendi, Enrique – Castro Videla, Santiago, El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo, La Ley, Buenos Aires, 2019, en especial capítulo IV. [7] Cfr. Santiago, Alfonso (h) – Veramendi, Enrique – Castro Videla, Santiago, El control del Congreso sobre la actividad normativa del Poder Ejecutivo, op. cit.,, p. 157. |
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Paro docente: Aplicarán sanciones si no se cumple el servicio mínimo
El Gobierno fiscalizará a través de las agencias territoriales el cumplimiento de la cobertura mínima exigida durante el paro docente convocado por CTERA para este lunes y elaborará un informe nacional sobre el nivel de actividad.
El Ministerio de Capital Humano, que encabeza Sandra Pettovello, advirtió que, si detecta incumplimientos en la obligación de garantizar el 75% de la prestación habitual del servicio educativo, “se activarán los protocolos para aplicar las sanciones que correspondan” contra las entidades sindicales.
La medida estará coordinada por la Secretaría de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que depende de Capital Humano. “El lunes habrá que fiscalizar para comprobar si se respetó o no lo que manda el artículo 101 respecto de los servicios esenciales”, expresaron en Nación.
El esquema todavía está bajo definición operativa, pero la intención oficial es que las agencias territoriales recopilen información en las provincias, registren el funcionamiento de los establecimientos y eleven los resultados a la administración central. Esas dependencias responden directamente a la Secretaría de Trabajo y funcionan como enlace territorial con trabajadores, empleadores, sindicatos y autoridades locales.
Un comunicado de Capital Humano brindó detalles de sus mecanismos de control y señaló que “desarrollará una inspección oculear en escuelas de todo el país a fin de verificar que las entidades gremiales que convocan al paro nacional respeten el cumplimiento del 75% de la prestación habitual del servicio educativo”.
Aunque el comunicado menciona una inspección muestral en escuelas de todo el país, en el Ejecutivo no detallaron todavía cuántos establecimientos serán relevados ni si el operativo incluirá pedidos formales de información a las jurisdicciones o un sistema mixto que combine constataciones propias con datos enviados por los gobiernos provinciales.
La base de la intervención será la Ley 27.802 de Modernización Laboral. El artículo 101 modificó el régimen de conflictos colectivos y declaró servicio esencial al cuidado de menores y a la educación de los niveles inicial, primario, secundario y especial. Para esas actividades estableció que la cobertura durante una medida de fuerza no podrá ser inferior al 75% de la prestación normal.
El porcentaje no se refiere necesariamente a que deba asistir el 75% de los docentes ni a que tengan que abrir exactamente tres de cada cuatro escuelas. La norma habla de la “prestación normal del servicio”, por lo que el Gobierno deberá definir cómo traduce ese concepto en indicadores comprobables: establecimientos abiertos, cursos cubiertos, personal afectado, horas de clase o una combinación de esas variables.
La ley prevé además un procedimiento previo. El sindicato debe notificar la medida a la contraparte y a la autoridad laboral con cinco días de anticipación y, al día siguiente, las partes deben acordar ante Trabajo las modalidades del servicio mínimo, con identificación del personal, horarios, funciones y forma de ejecución.
Cuando no exista un acuerdo o la cobertura propuesta sea insuficiente, la Secretaría de Trabajo puede fijar los servicios mínimos en consulta con la Comisión de Garantías. La decisión debe ser notificada a las partes y puede establecer cuántos trabajadores deben prestar tareas, en qué horarios y bajo qué esquema operativo.
El régimen también obliga a informar a las familias y a los usuarios, al menos 48 horas antes de la protesta, cómo funcionará el servicio, cuánto durará la medida y de qué manera se garantizará la prestación mínima. Ese punto podría formar parte del relevamiento que realizará Capital Humano.
En el Gobierno aclaran que una sanción no sería automática por el nivel de adhesión al paro. Primero deberá constatarse el incumplimiento, determinarse qué obligación concreta no fue respetada, identificar a la entidad responsable y sustanciarse el procedimiento administrativo correspondiente, con posibilidad de defensa y revisión judicial.
El artículo 24.6 remite a los regímenes sancionatorios de las leyes 14.786, 23.551 y 25.212. Esas normas permiten, según el tipo de infracción, disponer intimaciones, apercibimientos y multas, además de promover acciones judiciales contra una asociación sindical que desobedezca resoluciones de la autoridad laboral.
La Ley de Asociaciones Sindicales faculta a Trabajo a exigir que un gremio deje sin efecto medidas que vulneren la legislación o incumplan disposiciones de la autoridad competente. Ante una desobediencia persistente, el Poder Ejecutivo no puede retirar por sí solo una personería, pero la autoridad laboral puede acudir a la Justicia para solicitar su suspensión, cancelación o la intervención de la organización.
Las agencias territoriales serán la herramienta para reunir el respaldo fáctico de una eventual actuación posterior. La estructura laboral nacional puede recibir denuncias, realizar inspecciones cuando existe competencia federal, instruir sumarios y coordinar acciones con las provincias, que conservan facultades autónomas de policía del trabajo dentro de sus jurisdicciones.
Ese reparto de competencias será uno de los puntos sensibles. Las escuelas y los docentes dependen mayoritariamente de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires, mientras que CTERA es una confederación nacional. Por eso, Nación puede intervenir sobre el conflicto colectivo y la conducta de la organización sindical, pero necesitará información de las jurisdicciones para reconstruir qué ocurrió concretamente en cada establecimiento.
El operativo del lunes será la primera prueba de alcance nacional del nuevo régimen en el sistema educativo. La Casa Rosada buscará demostrar que la declaración de esencialidad tiene aplicación efectiva, mientras CTERA reclama la convocatoria a la paritaria nacional, la restitución del Fondo Nacional de Incentivo Docente y mayores fondos educativos. El informe de las agencias territoriales será el documento que utilizará Capital Humano para decidir si cierra la actuación, intima a las partes o abre un procedimiento sancionatorio.
Foto: El presidente Javier Milei y la ministra Sandra Pettovello. (Foto: X @JMilei) . Ignacio Salerno (TN)
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Milei recibió las cartas credenciales del nuncio apostólico Michael Banach
El presidente Javier Milei recibió este 31 de julio las cartas credenciales del nuncio apostólico de la Santa Sede, monseñor Michael Wallace Banach, durante una ceremonia realizada en el Salón Blanco de la Casa Rosada, con lo que quedó formalmente iniciado su servicio diplomático como representante del papa León XIV en la Argentina.
El acto fue encabezado por el jefe de Estado, acompañado por el canciller Pablo Quirno. En la misma ceremonia, el Presidente recibió también las cartas credenciales de la embajadora de la República Federal de Alemania, Catalina Cullas, y del embajador de la República de Corea, Lee Chong Hwa.
Días atrás, monseñor Banach había entregado las copias de estilo de sus cartas credenciales al canciller Quirno, quien destacó entonces en sus redes sociales que la llegada del representante pontificio "abre una nueva etapa de trabajo fraterno entre la Iglesia y el Estado argentino, un camino de encuentro que nos compromete y nos desafía a fortalecer el trabajo conjunto con esperanza y desafíos compartidos".
La presencia del nuevo nuncio apostólico marca el comienzo de una misión que estará acompañada por la expectativa de una futura visita del papa León XIV a la Argentina.
Antes de la presentación oficial de sus credenciales al Presidente, monseñor Banach mantuvo encuentros con el presidente de la Conferencia Episcopal Argentina, monseñor Marcelo Colombo; con el secretario general del Episcopado, monseñor Raúl Pizarro; y con el secretario de Culto y Civilización, Agustín Caulo.
La Conferencia Episcopal Argentina informó, además, que el próximo jueves 6 de agosto, a las 11, monseñor Banach presidirá una misa en la catedral metropolitana de Buenos Aires, durante la cual presentará oficialmente sus credenciales como representante del Santo Padre ante la Iglesia en la Argentina a monseñor Colombo.
Con ese motivo, la CEA invitó a los obispos que puedan participar a concelebrar la celebración eucarística, que marcará también el inicio formal del ministerio pastoral del nuevo nuncio ante la Iglesia argentina.
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PARO DOCENTE
La Central de Trabajadores Autónoma (CTA-A) y la Central de Trabajadores y Trabajadoras de la Argentina (CTA-T) formalizaron su adhesión a la jornada nacional de lucha con paro y movilización programada para este lunes 3 de agosto.
La medida de fuerza es impulsada por CTERA, ATE Nacional, CONADU y CONADU Histórica en rechazo a las políticas económicas de la administración del presidente Javier Milei.
La protesta unificada tiene como ejes centrales la defensa de la educación y la universidad pública, la protección del empleo en el sector público, la recomposición salarial y el sostenimiento de los derechos laborales. En ese marco, los gremios denuncian un deterioro sistemático de las condiciones de vida de la sociedad y de la capacidad operativa del Estado.
En un comunicado conjunto, las dirigencias sindicales apuntaron contra la parálisis de la paritaria nacional docente y la falta de cumplimiento de la Ley de Financiamiento Universitario. Señalaron que el desfinanciamiento de las casas de altos estudios y la caída sostenida del poder adquisitivo salarial comprometen de forma directa el desarrollo del sistema educativo en todos sus niveles.
Asimismo, las centrales obreras repudiaron la ola de despidos en la administración pública nacional y lo que consideraron un vaciamiento sistemático de organismos estratégicos. Advirtieron que estas decisiones buscan debilitar la estructura estatal y restringir los servicios que se prestan a la ciudadanía.
Ante este panorama, la CTA-A y la CTA-T exigieron la restitución inmediata de los recursos destinados al sistema educativo y el acatamiento de las resoluciones judiciales y leyes sancionadas por el Congreso. Demandaron además la aprobación de un presupuesto que asegure el funcionamiento pleno de escuelas, universidades y dependencias del Estado.
Los referentes sindicales remarcaron que el libre ejercicio de la negociación paritaria y la actualización de los ingresos constituyen condiciones indispensables para resguardar la paz social. Afirmaron que el sostenimiento de los puestos de trabajo estatales es fundamental para garantizar la igualdad de oportunidades y los derechos de la población.
La postura de las dos centrales quedó plasmada a través de un documento firmado por sus respectivos secretarios generales, Hugo Yasky por la CTA-T y Hugo Godoy por la CTA-A. Ambas conducciones recalcaron que la universidad, la educación y un Estado presente representan pilares centrales para el desarrollo soberano de Argentina.
